นิทรรศการงานวิจัย "บนเส้นทางงานวิจัยมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ปี 2554"

ในช่วงกว่า 2 ทศวรรษที่ผ่านมา พื้นที่เขตปริมณฑลของกรุงเทพมหานครมีการเติบโตของประชากรและการขยายตัวของพื้นที่เมืองและสิ่งปลูกสร้างเข้าไปยังพื้นที่ชนบทและเกษตรกรรมอย่างรวดเร็ว การปรับเปลี่ยนของอุปสงค์ต่อการใช้ที่ดินและอุปทานของที่ดินที่ได้รับการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐาน ส่งผลให้พื้นที่ชุมชนชานเมืองตกอยู่ในสภาวะของการกลายเป็นเมือง (Urbanization) สำหรับพื้นที่ฝั่งตะวันตกของจังหวัดนนทบุรี มีการขยายตัวของประชากร พื้นที่เมือง และสิ่งปลูกสร้างเข้าไปยังพื้นที่ชนบทและเกษตรกรรมอย่างต่อเนื่องและรวดเร็ว ทำให้สภาวะการกลายเป็นเมืองในเขตชานเมือง (Suburbanization) และการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการตั้งถิ่นฐานปรากฏขึ้นอย่างเด่นชัด พื้นที่บริเวณดังกล่าว ส่วนใหญ่อยู่ในเขตความรับผิดชอบขององค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ที่มีจำนวน 34 แห่ง นอกนั้นเป็นพื้นที่ในความรับผิดชอบของเทศบาล ในช่วงที่ผ่านมา พบปัญหาความขัดแย้งของการใช้ที่ดินในพื้นที่ต่อเนื่องระหว่างเขตองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น โดยในบางกรณีมีข้อสันนิษฐานว่ามีสาเหตุจากการทับซ้อนของแนวเขตการปกครอง ทำให้มีข้อจำกัดในการบริหารจัดการพื้นที่มาก

งานวิจัยนี้ เป็นการวิจัยเชิงสำรวจ ซึ่งมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อสำรวจการทับซ้อนของแนวเขตการปกครองขององค์การบริหารส่วนตำบลในจังหวัดนนทบุรี และเพื่อสรุปประเด็นปัญหาการใช้ที่ดินและกลไกในการพัฒนาพื้นที่ในบริเวณที่มีแนวเขตการปกครองที่ทับซ้อน

วิธีการศึกษาใช้วิธีการสำรวจภาคสนามประกอบการอ่านแผนที่และภาพถ่ายจากดาวเทียม และการสัมภาษณ์กึ่งโครงสร้างผู้นำหรือผู้แทนของ อบต. 33 จาก 34 แห่ง (ยกเว้น อบต. บางไผ่ที่ไม่สะดวกให้สัมภาษณ์) และการสัมภาษณ์เชิงลึกกับผู้นำองค์กรส่วนท้องถิ่นระดับเทศบาลซึ่งมีปัญหาการทับซ้อนกับแนวเขต อบต. จำนวน 3 แห่ง โดยทำการเก็บรวบรวมข้อมูลในช่วงปี 2552

พื้นที่ศึกษาครอบคลุมเฉพาะเขตอำเภอบางบัวทอง บางกรวย บางใหญ่ ไทรน้อย และพื้นที่บางส่วนของอำเภอเมืองนนทบุรีและบางส่วนของอำเภอปากเกร็ด ซึ่งอยู่ในฝั่งตะวันตกของจังหวัด รวมพื้นที่ 547.4 ตารางกิโลเมตร หรือคิดเป็นร้อยละ 88 ของพื้นที่จังหวัด

ผลการศึกษาจากข้อมูลเชิงประจักษ์ที่ได้จากการสำรวจภาคสนามโดยตรงประกอบกับการอ่านภาพถ่ายจากดาวเทียมและการสัมภาษณ์ผู้ให้ข้อมูลหลัก สามารถสรุปผลการวิจัยเกี่ยวกับสภาวการณ์ปัจจุบันของรูปแบบการตั้งถิ่นฐาน ปัญหาของการทับซ้อนของแนวเขตการปกครอง ปัญหาความขัดแย้งในการใช้ที่ดิน และกลไกในการพัฒนาพื้นที่ในบริเวณทับซ้อนและพื้นที่เกี่ยวเนื่อง ได้ดังนี้

1. รูปแบบการตั้งถิ่นฐานและการใช้ที่ดินในพื้นที่ฝั่งตะวันตกของจังหวัดนนทบุรี

จากการอ่านภาพถ่ายจากดาวเทียมและข้อมูลการกระจายสิ่งปลูกสร้างจากแผนที่ฐานขององค์การบริหารส่วนจังหวัดนนทบุรี พ.ศ. 2552 พบว่ามีการรวมตัวเป็นกลุ่มของสิ่งปลูกสร้างบริเวณทางแยกของถนนสายสำคัญ และเป็นแนวยาวตามแนวถนนสายหลักและแม่น้ำลำคลองสายหลัก ในภาพรวม รูปแบบการตั้งถิ่นฐานจึงผสมผสานระหว่างการตั้งถิ่นฐานแบบกระจุกตัว (clustered settlement) และการตั้งถิ่นฐานเป็นแนวยาวตามสองฝั่งแม่น้ำและถนน (river- and road-linear settlement) ทั้งนี้ เมื่ออยู่ห่างไกลจากแม่น้ำเจ้าพระยาออกไปทางทิศตะวันตก การตั้งถิ่นฐานจะมีลักษณะกระจายตัวแบบไร้ทิศทาง (sprawling) (ภาพที่ 1)

ภาพที่ 1 การกระจายตัวของสิ่งปลูกสร้างในพื้นที่ฝั่งตะวันตกของจังหวัดนนทบุรี
ที่มา: แผนที่ฐานขององค์การบริหารส่วนจังหวัดนนทบุรี พ.ศ. 2552

ทั้งนี้ บ้านเรือนส่วนใหญ่จะกระจายตัวในพื้นที่ชนบท ซึ่งในที่นี้หมายถึงพื้นที่ที่อยู่นอกเขตเทศบาล อันรวมไปถึงพื้นที่ทั้งในและนอกเขต อบต. โดยมีสัดส่วนของบ้านเรือนที่อยู่ในเขตเมืองต่อชนบทเท่ากับ 27 : 73 โดยอำเภอปากเกร็ด (เฉพาะฝั่งตะวันตก) และอำเภอไทรน้อย ถือเป็นพื้นที่ที่มีสัดส่วนของประชากรในเขตชนบทต่อประชากรในเขตเมืองสูงมากที่สุด คือ 100:0 และ 97:3 ตามลำดับ ส่วนอำเภอบางกรวยเป็นเพียงอำเภอเดียวที่มีสัดส่วนของบ้านในเขตเมืองสูงกว่าในชนบท ทั้งนี้ เนื่องจากมีการจัดตั้งเทศบาลขึ้นเป็นจำนวนมากภายหลังจากการประกาศใช้ พระราชบัญญัติการกระจายอำนาจ (ภาพที่ 2)

ภาพที่ 2 สัดส่วนของประชากรในเขตเมืองและเขตชนบทในพื้นที่จังหวัดนนทบุรีฝั่งตะวันตก
ที่มา: กรมการปกครอง (http://www.dopa.go.th/dopanew/statservce.html), 5 ธันวาคม 2552

2. การทับซ้อนของแนวเขตการปกครองขององค์การบริหารส่วนตำบล

จากการสัมภาษณ์ผู้บริหารของ อบต. จำนวน 33 จาก 34 แห่ง ไม่พบว่ามีการประกาศแนวเขตการปกครองในราชกิจจานุเบกษาที่ทับซ้อนกัน อย่างไรก็ตาม ลักษณะของการทับซ้อนที่สำรวจได้ ปรากฏในพื้นที่ 4 บริเวณ ได้แก่

1) บริเวณที่มีการประกาศแนวเขตการปกครองโดยยึดตามแนวเขตทางธรรมชาติ
2) บริเวณที่มีการประกาศเขตขององค์กรส่วนท้องถิ่นไม่พร้อมกัน และมีการชี้แนวเขตคลาดเคลื่อน
3) บริเวณที่ท้องถิ่นไม่มีการเก็บหลักฐานเกี่ยวกับประกาศแนวเขต
4) บริเวณที่มีการประกาศเขตเทศบาลในพื้นที่ข้างเคียงซึ่งครอบคลุมพื้นที่หลายตำบล ในบางกรณีครอบคลุมพื้นที่เพียงบางส่วนของตำบล

โดยจะมีเพียงกรณีที่ 1 – 3 ที่สามารถจัดอยู่ในกลุ่มของพื้นที่ที่มีปัญหาการทับซ้อนหรือมีความสับสนของแนวเขตการปกครอง ในขณะที่ในกรณีที่ 4 ไม่มีปัญหาของการทับซ้อนของแนวเขตการปกครองในทางกฎหมาย แต่กลับเป็นพื้นที่ที่ประสบปัญหาในการบริหารจัดการท้องถิ่นในพื้นที่เชื่อมต่อแนวเขตมากกว่าในสามกรณีแรก

ทั้งนี้ภาพที่ 3 แสดงให้เห็นว่ามีปัญหาของการทับซ้อนหรือปัญหาในการบริหารจัดการพื้นที่ตามแนวเขตการปกครองจำนวน 18 บริเวณ ซึ่งแสดงให้เห็นถึงบริเวณที่องค์กรส่วนท้องถิ่นที่เป็นคู่กรณีเห็นพ้องต้องกันว่าเป็นปัญหา และกรณีที่เป็นมุมมองของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง รวมไปถึงการแสดงให้เห็นถึงการคงอยู่ของปัญหาการทับซ้อนของแนวเขตการปกครอง โดยเป็นการทับซ้อนระหว่างองค์กรส่วนท้องถิ่นในอำเภอเดียวกัน 14 บริเวณ และเป็นการทับซ้อนระหว่างองค์กรส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ต่างอำเภอ 4 บริเวณ ซึ่งพื้นที่ที่พบปัญหาส่วนใหญ่ได้รับการแก้ไขหรือมีการเจรจาหาข้อตกลงกันแล้ว ปัจจุบันเหลือเพียง 5 บริเวณที่ยังคงมีปัญหาอยู่ ได้แก่ บริเวณระหว่างอบต.บางเลน (อำเภอบางใหญ่) และอบต.บางกร่าง (อำเภอเมืองนนทบุรี) ระหว่างเทศบาลตำบลบางม่วงและอบต.บางเลน (อำเภอบางใหญ่) ระหว่างอบต.อ้อมเกร็ดและอบต.บางพลับ (อำเภอปากเกร็ด) ระหว่างอบต.บางใหญ่และเทศบาลตำบลบางใหญ่ (อำเภอบางใหญ่) และระหว่างอบต.บางบัวทองและเทศบาลเมืองบางบัวทอง (อำเภอบางบัวทอง)

ภาพที่ 3 ที่ตั้งบริเวณที่มีปัญหาการทับซ้อนของแนวเขตการปกครองของ อบต. ใน จ.นนทบุรี ฝั่งตะวันตก: ในมุมมองขององค์กรส่วนท้องถิ่น

3. ปัญหาความขัดแย้งในการใช้ที่ดินในบริเวณที่มีแนวเขตการปกครองที่ทับซ้อน

ในมุมมองของผู้ให้ข้อมูลหลัก พบว่า สิ่งที่เป็นปัญหาหรือความขัดแย้งในการบริหารจัดการพื้นที่ตามแนวเขตการปกครองและพื้นที่คาบเกี่ยว ทั้งที่เป็นประเด็นที่แก้ไขข้อขัดแย้งไปแล้ว หรือประเด็นที่ยังคงเป็นปัญหาอยู่ในปัจจุบัน มี 4 ประเด็นคือ

               1) การตีความหรือความเข้าใจในแนวเขตการปกครองของตนเองคลาดเคลื่อน ทำให้ท้องถิ่นสองแห่งมีความขัดแย้งหรือมีความซ้ำซ้อนในการจัดเก็บภาษี โดยเฉพาะในกรณีที่การใช้ที่ดินบริเวณที่คาบเกี่ยวเป็นการใช้ที่ดินที่ให้ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจสูง
               2) การที่ราษฎรมีความเคยชินต่อการขอรับบริการจากองค์กรส่วนท้องถิ่นที่ตนเองคุ้นเคย เมื่อมีการประกาศเขตปกครองใหม่ (มีการยกฐานะเป็นเทศบาล) ก็ไม่ต้องการที่จะไปใช้บริการในศูนย์กลางชุมชนแห่งใหม่
               3) การบริหารจัดการในบริเวณพื้นที่ต่อเนื่องซึ่งพบว่าแม้จะมีแนวเขตที่ชัดเจน แต่สิ่งที่ทับซ้อนจะเป็นไปในลักษณะของการใช้ที่ดินหรือการถือครองที่ดินที่เชื่อมต่อสองเขตการปกครอง
               4) ความขัดแย้งหรือความสับสนจากกรณีของการประกาศเขตของการปกครองส่วนภูมิภาคที่ปรากฏในทะเบียนราษฎร์ การแบ่งเขตเลือกตั้ง และการระบุเขตอำเภอ ตำบล หรือหมู่บ้านในโฉนดที่ดินที่แตกต่างออกไปจากเขตของการปกครองส่วนท้องถิ่น ทำให้มีปัญหาในการเก็บภาษี การจัดหาบริการสาธารณะ และการเลือกตั้ง

4. กลไกในการแก้ไขปัญหาและพัฒนาพื้นที่ในบริเวณพื้นที่ทับซ้อนและพื้นที่เกี่ยวเนื่อง

โดยส่วนใหญ่แล้ว อบต. จะใช้ช่องทางในการทำประชาคมหมู่บ้านในการรวบรวมปัญหา ความต้องการ และข้อร้องเรียนของราษฎร สำหรับการจัดการความขัดแย้งกรณีมีปัญหาการทับซ้อนของแนวเขตการปกครองได้ดำเนินการในหลายลักษณะ ได้แก่ การสื่อสารกันระหว่างองค์กรส่วนท้องถิ่นที่เป็นคู่กรณี และระหว่างองค์กรส่วนท้องถิ่นกับประชาชนในพื้นที่ เพื่อสร้างความเข้าใจและหาทางแก้ไขร่วมกัน หรือดำเนินการขอแก้ไขแนวเขตไปยังจังหวัด หรือองค์กรส่วนท้องถิ่นทำข้อตกลงร่วมกัน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสภาพของปัญหาของแต่ละท้องถิ่น

ข้อเสนอแนะ

ในการพัฒนาท้องถิ่นที่มีการเจริญเติบโตอย่างรวดเร็วและยากจะควบคุมเช่นในกรณีของจังหวัดนนทบุรีในฝั่งตะวันตกนั้น จะต้องใช้ “การวางแผน” เป็นเครื่องมือหรือกลไกสำคัญ โดยต้องมีการประสานแผนใน 3 ลักษณะ คือ 1) การประสานแผนพัฒนาด้านกายภาพ เศรษฐกิจ สังคม และประชากร 2) การประสานแผนพัฒนากับท้องถิ่นข้างเคียง และ 3) การประสานแผนพัฒนาท้องถิ่นกับผังเมืองรวม แผนพัฒนาจังหวัด และผังอนุภาค ส่วนการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการทับซ้อนของแนวเขตการปกครอง ควรมีการประสานแผนในการยกฐานะองค์กรส่วนท้องถิ่นโดยให้ดำเนินการไปพร้อมๆ กันกับพื้นที่ข้างเคียง หรือจะต้องออกสำรวจพร้อมๆ กัน โดยควรมีการจัดตั้งหน่วยงานกลางเป็น “เจ้าภาพ” ในการแก้ไขปัญหาแนวเขตการปกครอง ทั้งในระดับจังหวัด และระดับประเทศ